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《排污許可管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）已于今年3月1日起施行。《條例》第40條規(guī)定，排污單位以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段申請(qǐng)取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款，3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)排污許可證。

而新修訂的《行政處罰法》（2021年7月15日起施行）第2條對(duì)行政處罰的概念進(jìn)行了明確，即行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。

不少執(zhí)法人員認(rèn)為，《條例》第40條中的撤銷排污許可證減損了行政相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)屬于行政處罰類型，但撤銷排污許可證又和行政許可相關(guān)，由此產(chǎn)生不少困惑，筆者就此問(wèn)題進(jìn)行分析。

排污許可本質(zhì)上屬于何種行政行為？

《條例》第2條規(guī)定，依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定申請(qǐng)取得排污許可證；未取得排污許可證的，不得排放污染物。

根據(jù)《行政許可法》第2條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。

顯而易見(jiàn)，排污許可本質(zhì)上屬于行政許可范疇，應(yīng)受《行政許可法》調(diào)整。

撤銷排污許可證是否屬于撤銷行政許可？

依據(jù)《行政許可法》第39條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，包括有許可證、執(zhí)照或者其他許可證書(shū)，資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書(shū)，行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件或者證明文件，法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件。

《條例》第12條規(guī)定了作出排污許可申請(qǐng)審批決定的具體要求，對(duì)符合條件的頒發(fā)排污許可證。

《行政許可法》第69條規(guī)定了撤銷行政許可的內(nèi)容，《條例》第40條關(guān)于“排污單位以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段申請(qǐng)取得排污許可證的”的撤銷排污許可證情形，與《行政許可法》第69條第2款“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷”的撤銷行政許可情形規(guī)定相一致。

由此可見(jiàn)，撤銷排污許可證也即撤銷原作出準(zhǔn)予相對(duì)人排污許可決定后頒發(fā)的排污許可證，撤銷排污許可證其本質(zhì)屬于撤銷行政許可。

撤銷行政許可是否屬于行政處罰？

其一，《行政許可法》自2004年7月1日起施行以來(lái)，雖經(jīng)2019年修正，但其第69條關(guān)于撤銷行政許可規(guī)定的條款內(nèi)容沒(méi)有變化。而《行政處罰法》從1996年10月1日起施行以來(lái)，經(jīng)歷2009年、2017年兩次修正和2021年修訂，其有關(guān)行政處罰的具體種類均不包括撤銷行政許可，而暫扣或吊銷許可證件則被明確為行政處罰種類。

其二，依據(jù)《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可的適用規(guī)則》，撤銷行政許可適用于行政機(jī)關(guān)糾正違法實(shí)施行政許可的情形。適用前提是行政機(jī)關(guān)違法作出行政許可決定或者相對(duì)人違法取得行政許可。其規(guī)定的撤銷行政許可適用情形與《行政許可法》第69條所羅列情形一致。由此可見(jiàn)，撤銷行政許可是一種行政糾錯(cuò)行為，即對(duì)行政機(jī)關(guān)違法作出行政許可決定或相對(duì)人違法取得行政許可的糾錯(cuò)。

其三，現(xiàn)行《行政處罰法》第3條和新修訂的《行政處罰法》第2條均明確行政處罰的對(duì)象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，撤銷行政許可適用情形包含行政機(jī)關(guān)違法作出行政許可的情形，從這點(diǎn)上看，撤銷行政許可并非行政處罰。

其四，相對(duì)人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，已嚴(yán)重違反《行政許可法》第31條關(guān)于“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)”和第5條關(guān)于“實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正、非歧視的原則”的規(guī)定，撤銷其行政許可是行政機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)行為，換句話說(shuō)，也就是此類情形不應(yīng)該取得行政許可。

此外，依據(jù)《行政許可法》第69條第4款規(guī)定，被許可人基于通過(guò)欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的利益不受保護(hù)。因此，撤銷其行政許可并非以減損其權(quán)益或增加其義務(wù)等對(duì)其進(jìn)行懲戒。

其五，倘若撤銷行政許可屬行政處罰，那就受《行政處罰法》關(guān)于追溯期的約束，超過(guò)追溯期則不予追究，比如生態(tài)環(huán)境部門兩年后發(fā)現(xiàn)某排污單位當(dāng)時(shí)通過(guò)欺騙、賄賂等手段取得排污許可證，因過(guò)了追溯期而不能撤銷其排污許可證，其違法取得的排污許可證依舊有效，這明顯有違公平原則。

綜上，筆者認(rèn)為《條例》第40條規(guī)定的撤銷排污許可證屬于撤銷行政許可，是一種行政糾錯(cuò)行為，并非行政處罰，不受行政處罰有關(guān)追訴期的約束。《條例》第40條規(guī)定的“審批部門處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款，3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)排污許可證”是對(duì)相對(duì)人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得排污許可證行為的懲戒，屬于行政處罰。

此外，根據(jù)正當(dāng)程序原則，行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人作出不利處分前，應(yīng)告知相對(duì)人擬作決定的內(nèi)容及其所享有的陳述和申辯權(quán)利，并聽(tīng)取其陳述和申辯。倘若影響了行政相對(duì)人重大利益關(guān)系，還應(yīng)告知聽(tīng)證權(quán)利。依據(jù)《條例》第2條和33條規(guī)定，撤銷排污許可證相當(dāng)于剝奪了當(dāng)事人的排污資格，筆者建議在書(shū)面作出撤銷排污許可證決定之前，告知當(dāng)事人享有陳述申辯和聽(tīng)證的權(quán)利。

作者單位：浙江省嘉興市生態(tài)環(huán)境局平湖分局

● 重 點(diǎn) 法 條

《排污許可管理?xiàng)l例》第33條 違反本條例規(guī)定，排污單位有下列行為之一的，由生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令改正或限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：

（一）未取得排污許可證排放污染物；

（二）排污許可證有效期屆滿未申請(qǐng)或者延續(xù)申請(qǐng)未經(jīng)批準(zhǔn)排放污染物；

（三）被依法撤銷、注銷、吊銷排污許可證后排放污染物；

（四）依法應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)取得排污許可證，未重新申請(qǐng)取得排污許可證排放污染物。

《排污許可管理?xiàng)l例》第40條 排污單位以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段申請(qǐng)取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款，3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)排污許可證。

《行政許可法》第69條 有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：

(一)行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

(二)超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

(三)違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

(四)對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；

(五)依法可以撤銷行政許可的其他情形。

被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。

依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。

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